山东济宁“千亿县”的高端商业困局

有着“孟子故里”美誉的济宁邹城，历史悠久、文化厚重，经济上位列全国“百强千亿县市”，是“山东五虎县”之一；然而相比国内多数“千亿县”，“高端商业项目缺失”一直以来都是邹城挥之不去的尴尬。

“千亿百强县”却撑不起一座高端Mall

城市的发展离不开商业的繁荣，商业的多元化和现代化决定了城建的发展成效与城市吸引力。

“目前，邹城的现代化商业综合体开发可以说是举步维艰，现有商业已无法满足城市居民的生活需求，百货大楼这样的商业水平远远落后城市的发展。”邹城的一位市民2021年初在市政府网站上留言反映，“反观滕州、兖州，万达广场、大润发等现代化的商业综合体发展良好，这就是吸引力的差距。为什么我们总是缺乏发展的前瞻性眼光，招商引资缺少准确定位。希望市政府站在全市发展的角度，对提升商业综合体发展和城市吸引力上多做思考，多多对接国内大型购物中心运营集团，加大引入力度，打破地域商业发展桎梏，激活邹城现代化商业发展活力。”

对于上述市民反映的情况，邹城市商务局在回复中表示：“下步工作中，我们将加大商业综合体招商力度，在提升商业综合体发展和城市吸引力上下功夫，对接更多国内大型购物中心运营集团，打破地域商业发展瓶颈，激活邹城现代化商业发展活力。”

然而，时间过了3年多，邹城新建成的高端商业项目依旧空白，期间计划招商引入的保利时代广场、新城吾悦广场、万达广场、华润万象汇等商业项目都因各种原因也未建设开业。

“高端商业项目挂零”的深层原因显然不是邹城的经济实力不济和人口规模不大。作为山东济宁人口最多（120万）的县级市，邹城2023年GDP为1041亿元，是全市唯一的GDP千亿县区和“全国百强县”，更是其最重要的经济支柱。

2024年5月，赛迪顾问发布数据显示，去年全国“千亿县”总数达59个，山东省的青岛胶州市、烟台龙口市、威海荣成市、济宁邹城市（1041亿元，第51名）和潍坊寿光市等五县市入选，邹城市继续蝉联“全国经济百强县”和“山东经济五强县”。

据了解，邹城位于山东省西南部的济宁，北融京津冀，南接长三角，素有“孔孟桑梓之邦，文化发祥之地”之美誉，先后荣获全国创新型县市、省县域经济高质量发展先进县、省民营经济高质量发展先进县、省工业强县、省对外开放强县、省现代流通强县、省建筑业强县、省生态文明强县、省文化和旅游产业先进县等荣誉称号。2024年以来，邹城市规划锚定“全省进10强、全国进30强”目标，持续实施工业化城镇化双轮驱动战略，计划推动工业强市、“双百”（百万人口、一百平方公里）城市、乡村振兴、加速突破，培塑现代产业体系、区域中心城市发展新优势，努力在县域高质量发展的新赛道上弯道超车。

虽然邹城贵为“千亿百强县”，但是发展的支柱产业仍以工业为主，相比其他那些“工业+商业”双轮驱动的“百强县”，其商业的发展速度却是相对缓慢，高端商业的发展更是步履维艰。

据商业地产资深从业者宗先生介绍，邹城作为百强县，其商业发展让当地群众并不满意。对比与邹城同级的“邻居”滕州市，那里不仅有万达广场，而且又新开了吾悦广场。“再看看邹城，只有老城区的百货大楼和贵和购物中心算是稍微大一点的商场。邹城新城区的大型商业项目更是空白。截至目前，邹城还没有一座像万达广场、吾悦广场这样的大型品牌化现代化商业综合体入驻。另外，邹城东城区连接着老城区和孟子湖新区，地理位置优越，亟需一座大型现代化商业综合体落地，以满足本地群众和外地游客的生活消费需求，以此来吸引更多的人们玩在邹城，消费在邹城，留在邹城，投资在邹城，进而才能带动邹城更好的发展。”

记者通过实地走访了解到，多年以来，邹城的商业发展一直存在着布局缺乏合理规划、商业体系不明确、高端大型商业项目落地难等问题。由于历史原因，邹城的商业以百货大楼这样的老式商场为主，而且过于集中在老城区域；而在随着市政府东迁而重点发展的东部新城区域，截至目前仍然没有一座大型高端商业建成开业。

家住邹城东部区域的名仕豪庭小区的居民刘女士抱怨道：“我们这里周边坐落着七八个大型社区，还有唐王河公园、孟子大剧院等景区，居民很多，游客也很多，但是像样的大型商业却没有一座，真是太不方便了！”

据赢商网统计，2024年下半年山东将有21个商业项目（仅统计商业面积≥3万平方米的）计划开业，筹开总体量约194万平方米，项目名单中涵盖了济南、青岛、东营、威海等多个重点城市，而邹城则是“挂零”，榜上无名。

几家欢喜几家愁。与山东济南、青岛、东营、威海等多个市县新商业项目陆续开工、开业、多点开花形成鲜明反差的，却是邹城商业新开工项目的“挂零”尴尬与无奈。

去年12月，山东省委财经办、省发改委相关负责人在新闻发布会上曾解读道：虽然山东县域经济基础好，发展潜力大，但是同时也存在着发展不平衡、不充分、发展活力、内生动力不足等问题。

原本破局的商业项目，停摆11年仍未建成

面对难破的高端商业魔咒，邹城的企业家并没有碌碌无为，反而在十年前就开始了突破性地尝试，着手打造一座高端现代的商业综合体。然而事与愿违，本该成为“破局”的商业项目仁和里购物中心却是命运多舛，停摆了11年至今仍未建成。

“你要去的那个地方原本要建设一座购物中心，按理说在市政府门口这么好的位置盖商场，早就应该开业了，可是已经过去快11年了，那里现在还是一片空地。”司机一边开车一边介绍道。

记者下车后，看到在位于邹城市市政府正前方的仁和里购物中心所在地，被绿色围挡围住的项目现场仍是一片空地，没有建设施工的迹象，而其周边则是建筑林立，一派“城市中心”的模样，反差强烈。

“项目已经拿地11年了，各项审批手续齐全，到现在还没有开工，已经造成了巨额经济损失，真是心急如焚！”仁和里购物中心项目开发商北京名鉴置业有限公司，原邹城市名鉴房地产开发公司（以下简称“名鉴房地产公司”）负责人哀叹。

11年前的冬天，在邹城深耕多年的名鉴房地产公司竟得位于邹城市政府前的地下国有建设用地使用权，规划开发建设“仁和里购物中心”商业综合体项目。彼时，该项目备受瞩目，前景可期：规模巨大，占地超过百亩；区位优渥，位于市政府正前方的“黄金地段”；影响力大，建成后将成为邹城的“窗口地标商业”。

然而好景不长，据统计，“仁和里购物中心”在拿地之后，经历了多次波折与停工，步履维艰，至今仍未建成。

2013年12月31日，名鉴房地产公司通过网挂方式摘得邹城市政府前的108亩地下商业国有土地建设使用权，计划开发商业综合体“仁和里购物中心”。

2014年1月15日，邹城市国土资源局与名鉴房地产公司签定《国有建设用地使用权出让合同》；1月28日，经邹城市公证处依法对《出让合同》予以公证；3月6日，在规划局取得《建设用地规划许可证》；3月25日，在国土资源局取得《国有建设用地土地使用证》；同年9月在发改局申请正式立项。

2015年，邹城市政府共听取项目三次汇报并最终确定了规划设计方案，同时列入“2016年城建重点工程”并成立专班。

2016年6月，政府相关部门叫停“仁和里购物中心”商业项目建设。

“项目第一次被叫停是在2016年的那个春天。”名鉴房地产公司负责人回忆，“那年5月，我司接到规划局通知说项目规划设计方案要争取人大、政协的意见，但是之后却没有任何结果；在我们多次询问下，规划局又通知项目需要进行专家论证，并于6月14日召开了论证会出具了论证意见。之后我们根据论证意见对设计方案进行了重新设计并报规划局，但之后报规程序却再次停滞。”

2017年1月17日，名鉴房地产公司接到邹城市政府通知：政府决定改变项目规划，要求核算损失，给予补偿；并列入了《2017年邹城市省级中等城市试点重点工程》计划：“1至5月完成土地收回工作及附作物清理；5月底前完成市民公园规划设计造价评审；根据PPP洽谈情况启动项目建设”。至此，“仁和里购物中心”项目“在没有任何理由和履行合法程序的情况下被无故终止”。

据了解，2017年3月，名鉴房地产公司接到市政府通知：以齐鲁时代花园东103亩土地置换“仁和里购物中心”108亩土地，名鉴房地产表示同意并进入置换程序。5月27日，相邻地块土地拍卖成交，因土地增值，市政府终止了土地置换。随后，邹城市政府决定以1.4亿元的价格回购“仁和里购物中心”108亩用地，并达成一致意见。

2017年6月9日，邹城市政府又通知不采用回购方式，仍然采用土地置换方式。

2018年1月，邹城市政府决定：以齐鲁时代花园小区东 80亩土地置换“仁和里购物中心”108亩土地，并与名鉴房地产公司再次达成一致意见。置换期间，又因相邻土地价格增值，市政府再次终止了该土地置换。

2018年5月，邹城市政府决定：以齐鲁时代花园小区东50亩地置换“仁和里购物中心”108亩土地，名鉴房地产公司对再次减少置换土地面积的做法提出质疑，后未有结果。

邹城市“领导班子”换届后， 2018年9月8日，市主要领导对名鉴房地产公司反映的情况作出批示，9月19日，市政府召开常务会议，原则同意国土资源局意见并提报市委常委会审议。

2019年初，邹城市委、市政府决定重新启动项目建设。

2019年6月6日，邹城市政府下达《关于尽快启动政府前广场项目建设的告知书》。

2020年4月16日，邹城市政府召开专题会议：“会议指出：该项目因为种种原因三次变更规划设计方案，至今未能开工建设。为加快项目建设，需尽快解决延期补偿、使用年限、设计方案等问题，解决地上地下建设及政策扶持问题”。名鉴房地产公司负责人介绍：“根据会议精神，政府有关部门最终确定了补偿数额，但未落实。”

据悉，2020年7月30日，邹城市自然资源局与名鉴房地产公司签定了国有建设用地使用权出让《补充协议》，顺延了土地年限，同时重新颁发了《不动产权证书》。

2021年4月17日，邹城召开规委会，通过了仁和里购物中心规划设计方案，并作出《市城市规划委员会第70次会议纪要》；同年5月27日，项目在邹城市审批局取得《建设工程规划许可证》。

该项目人防审批事项，在规委会和技术审查会前，邹城市审批局按照新建民用建筑修建防空地下室的规定作出审批意见：因不够一个防护单元，该项目按照标准缴纳易地建设费。人防审批是规委会和技术审查会的前置条件，在会上住建和人防部门均未对人防事项提出任何意见，在办理《建设工程规划许可证》时，人防部门在行政审批栏中也是打“√”通过的。但是，名鉴房地产公司在领取《施工许可证》时却被告知：因邹城市人防事务中心原因该项目《施工许可证》停止办理。

名鉴房地产公司负责人回忆：邹城市住建局和人防事务中心2022年2月14日作出《关于仁和里购物中心项目地下空间开发利用兼顾人防要求的答复》：“你公司按照省《防空工程管理办法》第13条规定，在取得地下国有土地建设用地使用权后，办理《城市地下空间开发利用建设项目兼顾人防要求许可》”。该行政《答复》将我司依法取得的房地产商业项目认定为城市地下空间开发利用建设项目，导致项目再次被迫终止。

截至日前，仁和里购物中心项目现场在时隔11年后，仍然是一片空地，项目建设仍在停摆之中。

停工谜团：“房地产商业开发项目”成了“城市地下空间开发利用建设项目”？

2021年5月，原本有望重新启动建设的仁和里购物中心项目，却因邹城市人防事务中心的叫停，再次陷入了“停摆”的窘境。

“我们11年前买下该宗地地下国有土地使用权，是典型的‘房地产商业开发项目’，到现在却变成了‘城市地下空间开发利用建设项目’，无法开工建设！”名鉴房地产公司负责人对于仁和里购物中心至今仍在停工的原因解释道。

据了解，邹城市住建和人防部门将“原来的仁和里购物中心商业项目变为城市地下空间开发利用建设项目，导致了该商业项目建设再次被迫终止。”

原本的“房地产商业开发项目”咋就成了“城市地下空间开发利用建设项目”？名鉴房地产公司认为“住建和人防部门如此行为涉嫌乱作为”时表示，邹城市住建和人防部门作出的行政《答复》中要求我司：“在取得地下国有土地建设用地使用权后，办理地下空间开发利用建设项目兼顾人防要求许可”，并解释道：“按省《防空工程管理办法》（简称《防空办法》）13条规定，我们确认你们这个项目，就是城市地下空间开发利用建设项目；原来的行政审批都批错了，现在把它掰过来”。

名鉴房地产公司则认为：“人防部门仅依据省《防空办法》，就把我司依法竞得用于房地产开发的地下国有建设用地使用权，强行、越权认定为地下空间开发利用的权利。将我司依法取得的房地产开发项目变为城市地下空间开发利用建设项目，于法无据；即便住建和人防部门认定原来的行政审批都批错了，也应该依法报请市政府，由市政府研究处理，其无权直接作出行政《答复》，推翻原审批部门已完成的审批结果。根据国务院《关于取消非行政许可审批事项的决定》，明确指出不再保留非行政许可审批类别，不得以任何形式变相审批。邹城市《权责清单目录》中，《城市地下空间开发利用建设项目兼顾人防要求许可》属于“其他权利事项”。住建和人防部门以其他权利事项要求我司办理该《许可》，属明令禁止的变相审批，显属违法，是典型的滥用职权，行政乱作为，已严重侵害了我司的合法权益！”

名鉴房地产公司的代理律师在采访中表示： 

仁和里购物中心商业项目宗地，是政府出让的地下商业用地，是公司竞得的地下国有土地使用权，不是地下空间开发利用的权利；该商业项目审批程序符合《规划法》《土地法》《房地产法》《民法典》等规定。

2021年2月21日，济宁和邹城市自然资源和规划局出具《复函》和《证明》：“我局出让的是该宗土地的地下国有土地建设用地使用权，不是地下空间开发利用权”，明确了项目宗地的权力性质。

2020年4月21日，邹城市政府《专题会议纪要》：“会议指出：项目宗地位于市政府前，为2013年12月31日出让的地下商业用地，由邹城市名鉴房地产开发公司通过网挂方式竞得的地下空间使用权”。

2021年1月27日，名鉴房地产公司针对该项目是否适用《防空办法》第13条关于城市地下空间开发利用项目的规定，向山东省司法厅递交《请示报告》。

2022年3月13日，负责出台该《防空办法》的山东省司法厅立法二处领导电话答复：“看了你们的分析，这个理解不错，我们立法的原意就是这样，你们理解的立法的原意没有问题；因为省人防办在起草这个文件的时候，他们不了解这个情况；你们是自己反映的这个问题，我们没法给你们一个公函。你们不是单建人防工程，是商业开发；发改和国土给你们的批文没问题”。

据了解，国家住建部《城市地下空间开发利用管理规定》中规定了地下空间开发利用的建设项目，只需要向城乡规划部门办理《选址意向书》。《规划法》36条规定:“以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。前款规定以外的建设项目不需要申请选址意见书”。而该宗地是政府以出让方式提供的地下国有建设用地，是竞得的地下国有土地使用权，因此不能办理选址意向书。

名鉴房地产公司将上述证明材料提交给了住建和人防部门，但上述两部门对证明材料均不认可，迫于无奈名鉴房地产公司提起行政诉讼，要求撤销住建和人防部门作出的行政《答复》。经过三级法院审理，最终山东省高院作出（2024）鲁行申53号裁定，驳回了名鉴房地产公司再审申请，认定：“根据在案证据，名鉴开发公司取得国有建设用地使用权的案涉项目宗地位于邹城市政府前市民公园，用地性质为公园绿地。名鉴公司在案涉宗地地表以下开发建设购物中心系对城市地下空间的开发利用……”。名鉴房地产公司负责人称：“依据《民法典》第345条规定：‘建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。’该裁定将我公司取得的地下国有建设用地使用权，用途为商业，认定为取得的是地表国有建设用地使用权，性质为公园绿地”。53号裁定作出后名鉴房地产公司向国土部门进行书面反映，2024年4月9日邹城自然资源和规划局下达了《告知书》载明：“您反映的该宗土地用途为商业，土地性质是国有”。

名鉴房地产公司开发的仁和里购物中心商业综合体项目，截至目前出现了两种相互矛盾的认定结果，究竟是住建和人防部门的行政行为错误？还是自然资源局和各行政审批部门的行政行为错误？无论上述行政行为谁对谁错，名鉴房地产公司的权益都受到了侵害，项目取得11年无法开工建设，已造成数亿元的经济损失，最终谁来承担责任？