以示范引领破题城市更新 以系统谋划赋能高质量发展——北上广核心老城区先行先试的实践路径，作者：姚宗君

城市更新是推动城市高质量发展、满足人民美好生活需要的重大战略举措。当前我国城镇化已进入存量提质增效为主的新阶段，率先在北上广一线城市核心老城区打造城市更新示范标杆，既是落实中央关于持续推进城市更新行动的部署要求，也是探索可复制、可推广模式、带动全国城市更新提质增效的关键抓手。结合多年重大项目谋划、国家发改委立项申报、扶持资金争取与建设全过程咨询实践，本文就一线城市核心老城区先行示范、系统化推进城市更新提出思路与实施路径。

一、战略定位：核心老城区先行示范，是城市更新的最优起点

北京、上海、广州作为国家中心城市与超大城市，核心老城区承载历史文脉、集聚高端功能、直面民生短板，具备政策承接力强、要素保障足、示范效应大、可复制性高的独特优势，理应成为城市更新的首发阵地与样板工程。

一是政策契合度最高。核心老城区改造紧扣老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村“三区一村”改造方向，契合超长期特别国债、中央预算内投资、地方政府专项债重点支持领域，更容易纳入国家重大项目库与“十五五”规划盘子。

二是民生需求最迫切。核心区建筑老化、管网陈旧、公共服务不足、交通拥堵等问题集中，更新改造能快速提升居民获得感、幸福感、安全感，形成良好社会反响。

三是示范价值最突出。一线城市成熟的治理体系、市场机制、资金渠道与人才储备，能在规划设计、资金筹措、实施模式、运营管理、风险防控等方面形成标准范式，为全国二三线城市提供参照。

四是产业带动最强劲。核心区更新与总部经济、科创服务、文化消费、TOD综合开发深度融合，既能盘活存量空间，又能培育新质生产力，实现“城市焕新+产业升级”双轮驱动。

二、实施路径：以重大项目为载体，推动示范片区系统化落地

推进一线城市核心老城区城市更新，必须坚持规划引领、片区统筹、项目支撑、闭环管理，以国家级重大项目为抓手，实现“点上突破、面上提升、整体示范”。

（一）坚持规划先行，划定示范单元

以城市体检为基础，聚焦历史文化街区、老旧工业区、城中村集中区、轨道枢纽周边等重点片区，划定城市更新示范单元。严格落实“不大拆大建、不破坏肌理、不割断文脉”要求，统筹居住品质提升、基础设施更新、公共服务补短板、历史风貌保护、产业功能植入，形成“一单元一方案、一片区一特色”。

（二）聚焦重点任务，做实示范内容

围绕宜居、韧性、智慧、绿色、人文城市建设，示范项目重点实施五大工程：一是居住品质提升工程，推进老旧小区改造、加装电梯、停车扩容、智慧安防、适老化改造；二是生命线安全工程，更新地下管网、雨污分流、燃气电力、消防应急设施，筑牢城市安全底线；三是公共服务补短板工程，配套教育、医疗、养老、托育、文体等便民设施，完善15分钟生活圈；四是历史文脉保护工程，活化利用老建筑、老街区、老字号，传承城市基因；五是产业焕新工程，盘活低效空间发展科创孵化、数字经济、现代商务、文旅消费，实现空间价值与产业能级双提升。

（三）创新实施模式，强化统筹推进

采用政府引导、市场运作、公众参与、依法推进模式，以片区综合开发、EOD、TOD、PPP等方式整合资源，推动“规划—建设—运营—维护”一体化。建立居民意愿征询、多方利益共享、全过程公示监督机制，保障更新改造平稳有序推进。

三、资金保障：多维发力，实现国家扶持资金最大化

资金是城市更新的核心瓶颈。北上广核心老城区示范项目应精准对接国家政策、打通多元融资渠道、构建可持续资金闭环，全力争取超长期特别国债、中央预算内投资、专项债及部委专项资金，形成“补、贷、债、资、租”组合拳。

（一）主攻国家政策性资金，争取最大额度支持

超长期特别国债：聚焦城市安全、民生短板、基础设施更新，申报额度可覆盖项目总投资30%—70%，期限长、成本低，优先用于管网改造、老旧小区提升、历史保护等公益类内容。

中央预算内投资：申报城市更新专项、保障性安居工程、生态文明、市政设施等方向，获取无偿补助，提升项目资本金实力。

地方政府专项债：以城中村改造、TOD综合开发、产业载体等有收益项目为载体，实现收益自平衡（覆盖倍数≥1.2倍），额度占比可达总投资70%—80%。

部委与省级专项资金：同步申报住建、发改、科技、工信、文旅等领域专项补助，形成“多口申报、集中发力”。

（二）创新投融资模式，放大资金杠杆

用好政策性银行长期低息贷款，推进债贷组合、债贷联动；引入保险资金、产业基金、社会资本参与投资与运营；培育基础设施REITs储备项目，实现存量资产盘活与资金回笼；建立“轨道收益、物业收益、商业收益”反哺机制，增强项目可持续性。

（三）合规底线思维，确保资金落袋

严格落实国家关于隐性债务管控、资金使用、绩效管理要求，做到项目入库合规、手续齐全、测算可信、绩效可量化，从源头提升申报通过率与资金拨付效率。

四、专业支撑：以全过程咨询服务，保障项目全生命周期高质量推进

城市更新项目链条长、环节多、协调难度大、审批层级高，必须引入全流程、一体化、专业化的全过程咨询服务，确保项目谋得准、批得快、融得多、建得好、管得优。

本人长期专注于重大项目谋划、国家发改委立项申报、扶持资金争取、建设全过程咨询，牵头服务多地城市更新、片区开发、轨道交通、海洋科创等百亿级重大项目，形成“前期策划—立项申报—投融资方案—规划用地—造价管控—工程管理—绩效评价—资产运营”全链条服务体系。

在北上广核心老城区城市更新示范项目中，全过程咨询重点提供以下支撑：

一是顶层策划与项目包装，精准对接国家战略，提升项目层级与示范属性；

二是国家发改委立项全流程服务，编制项目建议书、可行性研究报告，办理用地、环评、能评、稳评等前置手续，推动纳入国家重大项目库；

三是资金申报最大化，设计最优资金拼盘，编制专项债“一案两书”、资金申请报告，全程跟踪对接发改、财政等部门；

四是规划与用地保障，统筹城市更新标图建库、控规优化、容积率调整、土地供应，破解要素瓶颈；

五是全过程造价与工程管控，严控投资概算、规范招标采购、强化质量安全进度管理；

六是合规风控与绩效管理，全程守住债务、土地、建设、资金使用底线，确保绩效达标、审计过关。

五、结语

城市更新非一日之功，示范引领则事半功倍。以北上广一线城市核心老城区为先行试点，以重大项目为载体，以国家政策性资金为支撑，以全过程专业咨询为保障，定能打造一批民生工程、精品工程、示范工程、廉洁工程，为全国城市更新行动提供“一线城市方案”与“核心区样板”，为推动城市高质量发展、建设中国式现代化贡献坚实力量。